三五文学

一旧帝国的统治体制（第1页）

一、旧帝国的统治体制

从1607年英国在北美建立第一块殖民地开始，英国殖民者逐渐把英国政治经济体制移植到了殖民地，形成了一套殖民统治体制。这个殖民统治体制以重商主义理论为指导思想，又深深打上英国地方自治传统的烙印。迄至美国独立之前的170多年时间中，英国的殖民地不断扩大，先后建立了北美13个殖民地，西印度群岛种植园殖民地和印度的几个殖民贸易据点。1763年“七年战争”结束后，英国又从法国手中夺取了地域辽阔的法属魁北克，并将法国赶出了印度，从西班牙手里夺取了佛罗里达。英国成了真正意义上的世界殖民强国。

需要说明的是，英国是在重商主义的推动下向北美大陆移民的。对英国而言，北美殖民地主要服务于商业目的，一方面可以作为英国工业品的销售市场，另一方面可以作为欧洲不生产而又需要消费的产品的来源地，英国还可以从美洲殖民地产品的转口贸易中获得丰厚的关税收入。正是这种重商主义动机，使北美殖民地从一开始就注定要向着一个巨大而繁盛的商业方向发展，在这方面，北美具有优越的地理环境：北部新英格兰和中部殖民地有着漫长的海岸线，优良海港星罗棋布；南部殖民地气候炎热，资源丰富，宜于种植欧洲所缺乏的热带作物。这些殖民地生产的物品以及从事的生产活动大都与英国的商业有密切联系，能够对英国在与其他欧洲国家竞争中起重要的补充作用。

北美英属殖民地大致分为三部分：其一是生产烟草的弗吉尼亚及其紧挨着的邻地；其二是从事捕鱼、伐木、商业和皮毛贸易的新英格兰及其他零散的不信奉国教者的居留地；其三是那些带来极大利润的英属西印度群岛甘蔗种植园殖民地。在第一英帝国时期，英帝国的主体在北美，到美国独立战争爆发之前，英属北美殖民地人口已经达到200万，占当时说英语人口的三分之一。[1]在长期的殖民过程中，英国逐渐形成了一套完整的殖民地管理体制，并具有一些独特的特点。

17—18世纪中叶是欧洲重商主义盛行的时期，在英国，重商主义同样成了国策。重商主义是资本原始积累时期占主导地位的经济思想和政策体系，代表商业资本主义的利益，尤其代表着同海外贸易和殖民扩张相联系的垄断性商业资本利益。重商主义理论源于西班牙的重金主义政策，最权威的阐述来自于英国经济学家托马斯·孟（ThomasMun，1571—1641），他在1621年发表《论英国在印度的贸易》，维护东印度公司的贸易行为。1644年他的代表作《英国对外贸易的财富》出版，该书主张由政府控制国家经济，削弱竞争对手，增强本国实力。重商主义认为货币是财富的基本形态或者说唯一形态，一国的贫富取决于国内金银货币的多寡，发展对外贸易和海外事业可以增加其金银输入，这也是巩固新兴民族国家和实现国富民强的首要途径。对外贸易必须保持“顺差”，出口必须超过进口。重商主义时期英国对外贸易实行特许制度，由国王向商人集团颁发特许状，成立海外贸易公司或殖民公司，垄断特定地区的贸易。公司出资向国家购买垄断权，从而享有广泛的政治、经济特权。英国的特许公司是国家或国王与商业资本共谋的产物。

随着英国商品经济的发展和民族国家的兴起，国家干预经济活动成为财富增长的重要手段，是重商主义经济理论的一个重要组成部分，正如学者赫克歇尔所言：“国家是重商主义经济政策的主题和目标。”[2]在重商主义思想影响下，国家通过一系列经济立法全面介入、干预和管理经济，当时国家干预不但渗入到人们的日常生活中，而且涉及经济发展的方方面面，对英国资本主义发展起到了强力助推的作用。重商主义特别重视同殖民地的贸易，它要求独占殖民地作为母国的销售市场及主要原料供给地，并且认为一旦母国控制了殖民地贸易，一个新的工业品销售市场就形成了，而新的需求又会刺激国内就业。时人乔赛亚·蔡尔德爵士（SirJosiaChild）在谈到西印度种植园的案例时说：在那里，一位白人外加10名黑人工作，加上他们的吃、穿等需求，会给英国带来4个就业机会。[3]因此，英国议会连续颁布《航海条例》（theNavigationActs），以保障本国商人的利益。[4]第一英帝国就是在重商主义理论指导下产生、发展和壮大的，重商主义是旧帝国最主要的特征。

重商主义追求的是贸易与财富，因而这一时期英国对殖民地统治的特点就表现为政治上管理松弛，经济上严格限制。

1。管理松弛——英国殖民地政治管理体制的特点

第一英帝国与欧洲其他殖民国家不同，它的殖民地不是由政府出面组织拓殖的，而是由私人冒险公司或个人创建的。冒险公司或个人从国王那里取得特许状，然后筹措资金，招募人员，到海外建立殖民地。

英国在美洲的殖民地分为四个类型：（1）皇家殖民地（ies），包括弗吉尼亚、马萨诸塞、纽约、新泽西、新罕布什尔。皇家殖民地的总督由英王指派，这些殖民地由英国国王直接控制。

（2）业主殖民地（Proprietories），英王把北美大片土地赏赐给其宠臣或者大贵族，受地者称为业主。业主殖民地在性质上是英王的份地，由殖民地的业主任命总督，包括宾西法尼亚、马里兰、特拉华、佐治亚和南、北卡罗来纳。（3）自治殖民地（Autonomyies），包括康涅狄克、罗得岛。自治殖民地总督由当地有产者选举产生。根据特许状和其他宪政文件，英属殖民地是英王创设的“法人和政治实体”或“永久政治实体”，作为政治社会，其所拥有的政治权力来自于英王的授予。（4）加勒比海岛屿殖民地，这些殖民地通常地域很小，只是一些小岛，但经济意义重大，为英国提供热带产品。所有的殖民地都不是全体英国人的属地，而是和英国本土一样，是英王的领地。像所有殖民国家一样，英国也将自己的政治理念和机构移植到了美洲[5]，到17世纪末期，在英属北美殖民地，一种相当正规的政府形式已经定型，这便是通常所说的“旧的代议制体制”（TheOldRepreseem）。第一英帝国在美洲的殖民地都建立了这种类型的政府，每个殖民地都有一名总督、一个咨询议会和一个法院系统，几乎每个殖民地还有一个民选的立法议会。[6]

英国建立殖民地最初的动机是商业方面的考虑而非领土扩张[7]，所以英国政府对于私人及冒险公司在海外的殖民活动并不直接干预。北美殖民地在创立时期地处偏僻，自然条件恶劣，人口稀少，无需民选机构，通常是所有的居民集中到一起开会，挑选他们的官员，制定他们认为合适的措施。[8]著名的“五月花”号公约（Mayflowerpact）就规定：“在上帝面前庄严立誓签约结盟，自愿结为一民众自治团体。为使上述目的得以顺利进行、维持并发展，亦为将来能随时制定和实施有益于本殖民地总体利益的公正法律、法规、条令、宪章及公职，吾等全体保证遵守与服从”；“同心协力为较佳秩序与生存建立一个文明政体，……并且要随时制订、拟定和设计那种公认的适合殖民地全体人民利益的公平法律、条例、法令、法规以及设立治理机构。”[9]除纽约和佐治亚两个殖民地外，其他殖民地的特许状上都写着：“所有立法均须取得‘自由民’同意”[10]，也就是说，美洲殖民地从一开始就确立了按“人民意愿”统治的原则，尽管“人民”这个概念在那个时候只是少数人。

英国的殖民地从一开始就较少受到英国政府的干预，而较充分地发扬了英国地方自治的传统。17世纪大多数美洲殖民地创立的时期，正值英国国内国王与议会之间的权力斗争激烈之际。除了马萨诸塞殖民地早在1628年就得到查理一世的自治特许状外，新英格兰的其他殖民地（包括普利茅斯、康涅狄克、普罗维登斯、纽黑文、罗德岛州等）都是在没有得到母国的援助，甚至是在母国毫不知情的情况下建立的，这些殖民地最后都经国王批准，但殖民地同英国议会的关系则很不明确。英国议会有时通过一些影响殖民地的立法，但不经常。如果国王不让议会过问殖民地事务的话，议会无疑就会立即停止它的权力。[11]托克维尔经过观察后指出：“对于新英格兰的各殖民地来说，一般只是在它们的存在已为既成事实之后很久，才给它们赐予特许状的。……新来那里的移民虽然并不否认宗主国的无上权威，但他们并没有去寻找权力的根源，而是自己建立政权，只是三四十年后查理二世在位时期，这些殖民地的存在才根据皇家特许状而合法化了。”结果“我们看到这些移民时刻都在独立地行使主权，他们自己任命行政官员，自行缔结和约和宣战，自己制定治安条例，自己立法，好像他们只臣服于上帝”[12]。

1763年以前，英国政府由于在忙于殖民争霸战争，对殖民地的自治倾向一直是睁一只眼，闭一只眼，英国官员对殖民地事务的管理权实际上也相当薄弱。从1607年弗吉尼亚殖民地建立到17世纪中叶，国王和议会都把殖民地看成是他们争夺统治权斗争的一个次要目标。[13]

在建立殖民地的过程中，英国政府虽然很少直接出资或者出力，但它通过特许状的方式，将管辖殖民地的权力保留在自己手中。根据当时的政治惯例，北美殖民地作为英国海外领地，其政治属性和土地权力均来自英王的授予，英国政府因此对其拥有合法的主权和管辖权。母国如何对大洋彼岸的殖民地进行有效的政治控制，英国决策者们对此一直在苦心孤诣地探索。

英国政府采用管理海外领地的方式进行统治，尽可能完整地将英国本土的社会结构、政治体制和法律体系移植到北美，按照英国政府自身的模式和功能来设计和建立各殖民地政府。要求殖民地所制定的法律必须符合母国的法律和习俗，在宗教上维持国教信仰，在政治上永远忠于王室。这些要求不仅体现了英国对殖民地的制约，而且确立了英国管辖殖民地的合法权威。18世纪中期，北美殖民地政治体制已经定型，其体制相当于母国体制的缩影，殖民地的政治结构与母国具有相对应性。不过这时美洲殖民地依照的并不是这个时期的英国体制，而是17世纪头两代斯图亚特王朝君主（詹姆斯一世、查理一世）时期的英国体制，政府的行政部门并不对立法机构负责，但在很大程度上依赖立法机构提供经费。每个殖民地近乎是半独立的政治实体。

英国对殖民地的统治机构由国王任命的各殖民地总督、政务会（Thecil）和经选举产生的议会（TheAssembly）组成。在这个体系中，总督是殖民地政府的最高行政首脑，在礼仪上，总督是殖民地的头号显要人物，“享有17响礼炮欢迎或类似的官场礼仪这类荣耀”[14]，王室殖民地的总督由国务大臣推荐，英王任命；业主殖民地的总督由业主挑选，自治殖民地的总督则经选举产生。总督是母国和殖民地之间的联系纽带，是殖民地政府的重要象征。[15]从理论上讲，总督是母国在殖民地的代表，总督的职责来自君主，他掌握有认证政府文件所必需的殖民地大印，有权授予土地，负有监督本殖民地宗教生活和道德的责任。他还执行海关和贸易法律，可以指定集市场所。作为陆军和民兵总司令和海军中将，他还行使很大的陆军权力和一些海军权力。由本地人组成的政务会相当于母国的枢密院和议会贵族院，民选的议会则与母国议会的下院相对应。两者共同掌握立法权，可以制定不违背英国法律的地方法令法规。总督可以召集、暂停和解散议会，否决其法案，或者将其留交帝国政府考虑。他和政务会行使着上诉法院的职能。各殖民地议会本身是由享有不同参政权的人选举产生的，其立法职能从属于帝国议会，它们重要的作用在于掌握了财权。但是地理上的阻隔减损了英国对殖民地的控制力，殖民地的自治能力不断增强。英国上层并不看重殖民地总督这个职位，远离母国任职，前途艰险莫测，且薪俸微薄，因而从英王那里得到一个总督任命，并不被看成是多大的荣耀。这使总督人选的来源受到诸多限制，当局有时不得不退而求其次，不称职的情况经常发生，这样一来，总督在殖民地居民的心中就很难得到充分的敬重。[16]

从理论上讲，殖民地总督的权力范围很广，覆盖了殖民地政府各个部门。他有权否决殖民地立法会议通过的议案，有权委派殖民地的法官、收税官、监察员，有权管理殖民地民兵的官吏。但在具体的操作中，总督却受到殖民地政务会、英国国内以及殖民地议会等三个方面的牵制。

对总督权威的第一个限制来自政务会。政务会是总督的咨询机构和高级法院，由12名成员组成，具有立法、司法和行政职能，政务会充当殖民地第二院，与总督平起平坐。政务会的存在限制了总督的权力，总督常常发现，失去政务会支持他将孤立无援，因为在很多情况下，没有政务会的同意，总督的指令无法变成行动。[17]政务会往往由精心挑选的上层商人和农场主组成，用以拉拢他们支持英国的殖民统治，个别成员经常对总督的指令拒不执行。不过由于总督可以推荐政务会的人选并可以终止难以驾驭的政务会成员的职务，总督的地位仍占优势。马里兰总督夏普在谈到这一问题时曾写道：如果英国业主愿意“把所有那些没有授给政务会委员的职位完全交给我自己来支配，并向那些向他申请官职的人表示，除非由我推荐，否则他决不理会任何求职申请”，那么他就可以采取措施在殖民地培养一批有势力的追随者。[18]总的来说政务会是北美殖民地统治中最为薄弱的一环，被人描述为“一个供鲸鱼游戏的浴盆”。

第二个限制来自英国国内。18世纪英国的政治是一种寡头政治，文官录用采取的是具有封建色彩的恩赐制，即由各部大臣或各部下属机构负责人根据个人的意愿任命文官。少数专业性强的高级文官通过国王的特许状来任命。在这样一种政治生活体制中，每位政治家通过裙带关系、利害关系和收买手段，在自己周围聚集了一批忠实的追随者，其报偿就是给他们一些职位，使他们可以捞到一些好处。[19]美洲官职的任免权是对国内谋取官职的补充手段。[20]

在这种情况下，总督权力就很难发挥，一位殖民地总督发现他的官职任命权受到限制，大批官职不是由他本人而是由王室和英国各部负责任命补上，这样一来，总督拥有的可以奖掖美洲殖民地可能支持他的人的职位极少，处境极其困难。还有的总督发现他对由伦敦各部大臣任命的下属官员没有最高权力，甚至连他本人的任职也可能由于他在英国政府庇护人政治势力的衰落下而变得困难或结束。而殖民地的英国官吏往往是一些平庸无能之辈。英国政治的稳定性很大程度上是靠官职任免制度支撑起来的，但这种制度却削弱了美洲殖民地当局的作用。所以，多数殖民地总督把不能扶持一批强大的追随者列为他们最无能为力的障碍。

第三个限制来自于殖民地议会。殖民地议会是英帝国的一个与众不同的特征，殖民地议会也必须由英王批准认可，北美殖民地的地方议会远非是民主的，其选举权受到财产和宗教等多方面限制，在18世纪前期通常是由占人口10%的富有者选出来的。除新英格兰领地外，一般殖民地建立时都没有议会，英国政府总是采取措施建立这种立法机关，拒绝授予殖民地行政部门任何独占的征税权或一般立法权。[21]但殖民地议会却在不断扩大自己的权力。在殖民地议会获得的各项权力之中，控制财政的权力最为重要。殖民地最初的宪政文件将财政拨款权、征税权授予议会。18世纪殖民地议会下院效仿英国议会下院，力图控制本地一切资金的征集和使用，声称所有财政议案的提出和修改权都在议会下院。[22]它们制定法律、征税，控制着地方财政、官吏任命。由于殖民地议会控制着殖民地财政收支大权，各殖民地议会的地位因此变得很重要。英属殖民地民选的议会狂热地捍卫它们所认为的不可剥夺的权力，代表母国权威的总督和其他官员，其政治影响受到殖民地自治倾向的抑制。总督和其他王家官员的薪俸，必须由殖民地议会拨付，由于总督没有经常性的经费，因而很难直接对殖民地进行统治。在总督与议会的斗争中，议会往往利用这个有利的武器，迫使总督屈服。这样一来，英国在殖民地的总督实际上成了一个有名无实的职位。面对难以驾驭的殖民地议会，总督很难去认真执行英国国王的旨意。实际上，1763年之前，不论是皇家殖民地，还是业主殖民地，殖民地总督最大的障碍就是殖民地议会，在实际运行之中，它已经像母国议会下院那样，获得了巨大的权力。[23]这样一来，许多总督发现自己既要安抚满腹牢骚的殖民地人民，又要满足国王的意愿，他常常在因严格执行皇家训令而受到人民憎恨，和对国内指令应付了事因而引起国内不满之间进行选择。[24]

值得注意的是，英国政府本身对于如何管理殖民地并没有一个明确的思想[25]，理论上，英王作为殖民地最高所有者，自然是殖民地事务的主要监督人，在北美殖民地建立之初，英王个人和英国枢密院掌握着殖民地管理的全部权力。由于当时殖民地问题的重要性并不突出，管理问题也比较简单，英王实际上并没有太多过问殖民地事务。实际上，英国对殖民地实行控制的最大障碍在于政治。除佐治亚外，北美殖民地都是在1688年以前建立的，而这一时期英国国王和议会之间的权力斗争正异常激烈，从革命到共和，再到复辟，英国社会被严重撕裂，国王和议会都没有对遥远的殖民地投入过多的精力。1640年前，斯图亚特王朝已经处在风雨飘摇之中，英国革命爆发后，国内局势动**，政府对殖民地的控制就更为削弱了。英国内战期间，议会和国王都声称对殖民地有统治权，但是他们都无法实施这种权力。复辟王朝时期人们开始关注殖民地事务，不过此时西印度群岛的蔗糖殖民地更引人注目，被说成是“王冠上的宝石”。英国革命对殖民地的影响比较小，革命之后，殖民地管理的最大变化是议会在对殖民地立法方面取得了决定权。[26]威廉和玛丽入主英国以后，北美一些殖民地的地位发生变动，而英国的管理体制并没有很大改变。与殖民地相距遥远，对殖民地漠不关心和英国最高权力的归属未定的局面等因素凑在一起，使英国迟迟未能制定一套前后一致的、有连贯性的殖民政策。从1607年建立弗吉尼亚殖民地之日起到17世纪中叶，英国国王和议会都把殖民地事务看成是他们争夺统治权斗争中一个次要的目标。[27]

在这种背景下，英国对殖民地的管理十分混乱，没有一个专门的机构来全权负责殖民地事务，帝国对殖民地的控制是由许多个不同的部门来行使的。在这样一套管理体制中，英王是殖民地的最高统治者，也是所有未授土地的所有人，他往往由一名国务大臣来代表。枢密院负责殖民地的最高法律事务，发布命令；南方事务大臣负责委派各殖民地总督。财政部负责处理与殖民地有关的财政问题，财政部下设关税委员会，负责执行《航海条例》和征收税赋，对殖民地总督下达有关贸易和岁入的特别指令，向殖民地派驻审计核查官员。陆军部参与殖民地的防卫，组织和装备英国驻扎在北美的军队；海军部负责保护英国的海上贸易，防卫海岸线和港口，对有关海上走私、海盗活动、私掠及海上争端等问题享有最终决断权。议会负责制订有关法律，英国大主教负责掌管国教会。1696年5月成立了贸易委员会（BoardofTrade）来协调有关殖民地的事务，贸易委员会是一个咨询性质的机构，隶属于枢密院，最初由2名枢密院成员和5名熟知殖民地及贸易问题的人士组成。其职责是照管英国和其他国家的贸易，参与安置贫困人口，处理与殖民地有关的事务，而以殖民地管理为主。但该部门不是一个行政主体，该委员会的主席直到1768年才成为内阁成员。[28]

实际上，英国对殖民地管理相当松弛。1640年以前就是这样，革命爆发后英国政府对殖民地的管理就更为松弛了，马萨诸塞殖民地直到1644年还否认当时的英国议会有权约束它。斯图亚特王朝复辟时期，为了加强对殖民地的管理，英国于1685年到1688年曾经将马萨诸塞、普利茅斯等几个殖民地合并起来组成新英格兰领地，以波士顿为首府，派驻一名英国总督统一管理。但“光荣革命”发生时，这个“新英格兰领地”就瓦解了。这样在英国，殖民地事务就成了谁都不管，谁都能管的事，每一个部门都按照自己部门的利益来直接处理殖民地事务。[29]在17世纪，北美殖民地几乎是自由地处理内部事情，并逐步产生出自治倾向。1754年，英国政府为了对抗法国威胁，曾经在阿尔巴尼召开关于各殖民地合作的会议，即著名的“阿尔巴尼会议”（Albanyce），会议提出了多种联合的建议。马萨诸塞总督提议组建殖民地联盟，根据他的计划，单个的殖民地不再处理棘手的印第安事务，有关包括俄亥俄峡谷和大湖地区在内的印第安事务、条约、土地等问题都由“联盟”来处理，联盟的首脑由国王任命。[30]但是这些建议都被殖民地议会否决。

在这种多重管理体制之下，英国对殖民地的控制显得十分随意，极不协调。各个部门之间也互不通气。例如负责殖民地事务的贸易委员会只是一个咨询机构，其性质类似一个全国性的商会，其主要工作是接收各殖民地总督的来信和处理殖民地议会事务，并将有关法律文件送到相应的部门。涉及财政部和海军部的事务，贸易委员会无权要求它们采取行动，而只能请求采取行动。[31]而且贸易委员会长期没有人事权，殖民地的重要官员由南方事务大臣所控制。海军部和陆军部虽说负责殖民地的防务，却很少与贸易委员会协商。[32]英国大主教也想在殖民地插上一手，17世纪70年代，英国大主教获得了管理殖民地国教会的权力，后来他成为贸易委员会成员。在1787年新斯科舍设立主教以前，英国的殖民地没有自己的主教。

这些部门的职能各有不同，但总的任务和目标则是一致的，那就是维护英国的殖民体系，使殖民地更好地服务于母国的利益。但是由于这些机构分工不明确，职权也多有重叠，因而不断发生摩擦和冲突，它们相互掣肘，降低了效率。在英国，没有任何部门在殖民地事务上努力与其他部门采取共同行动。英国议会也从未为殖民地制订一个宪法，事实上也很少干涉殖民地事务。[33]

同时，经过光荣革命，英国确立了议会至上的原则，君主立宪制逐渐完善。尽管18世纪70年代以前，殖民地自治的原则一直没有受到严重的挑战，但是，议会至上的原则与殖民地自治的信条却不相容。尽管如此，1765年以前，在殖民地，没有一条宪法是英国议会所制定的，所有针对殖民地的法规都是经过国王恩准的。英国议会从未为殖民地制订过宪法，事实上也很少干涉殖民地事务。[34]18世纪中期之前，英国政府对于美洲殖民地内部事务仍没有多大兴趣。[35]事实上，在所有涉及美洲殖民地方面的事务，国王和枢密院是最高权威，他们的决定是最终的决定。英国议会为殖民地颁布的法令分为四类：第一类是1651年以《航海条例》为开端的重商主义法令；第二类统称为贸易法，管制领地和殖民地的进出口贸易；第三类旨在限制殖民地的制造业；第四类保护英国的债权人。但是这些法令都没有涉及对殖民地的征税。

总之，英国统治殖民地的机构虽然很庞大，却是重叠和松散的，各个不同的机构对于殖民地政策不能协调一致，因此常常令出多方，彼此多有抵触，这就使殖民地有不服从命令的借口。进而殖民地和母国之间横亘着茫茫大海，两地之间的交通和通信很不方便，这大大减弱了母国对殖民地的控制力度。殖民地议会利用宗主国与殖民地之间距离遥远、交通困难的条件，往往制定法律后，一面送呈英国政府部门批准，一面迅速执行。即使议案被英国政府否决，它们将原来的法案稍加修改，仍可再送英王批准。殖民地议会还往往以不支付总督及其他官吏薪金的方式，迫使殖民官员屈服。殖民地议会逐渐成为殖民地反抗英国统治的政治力量。所以，权力分散而引起的混乱、低效是造成英国对殖民地统治削弱的原因，北美殖民地在17世纪几乎是自由处理内部事务。